Efecto déjà vu: el caso de la Ley de Agentes Extranjeros en El Salvador

Frente al avance de gobiernos sobre las instituciones democráticas, la sociedad civil suele ser uno de los últimos bastiones de pie que permiten hacerle frente a la deriva autoritaria. Es allí desde donde suelen canalizarse las protestas, las demandas, las denuncias que advierten sobre la pérdida de calidad democrática en un país. No sorprende, entonces, que cuando todas las instituciones de gobierno quedan sujetas al control del partido gobernante, las normativas restrictivas que emanan del Estado tengan como principales destinatarios a medios de comunicación, asociaciones y organizaciones no gubernamentales (ONG).

América Latina, desafortunadamente, no es ajena a estas experiencias. En el caso de El Salvador, este deterioro en perjuicio de la sociedad civil tuvo uno de sus principales hitos con la creación, conformación e inicio de actividades de la “Comisión Especial para Investigar el Destino Final de los Fondos que la Asamblea Legislativa ha Aprobado para Organizaciones, Asociaciones y Fundaciones sin Fines de Lucro” el pasado mes de mayo. Esta comisión, conformada enteramente por diputados pertenecientes al bloque oficialista Nuevas Ideas y partidos aliados, dispuso como su objetivo “realizar una exhaustiva investigación para esclarecer la veracidad o no del destino y captación de los recursos financieros otorgados año con año, siendo necesario indagar sobre esta actividad y determinar responsabilidades”. 

Ahora, la reciente presentación del proyecto de Ley de Agentes Extranjeros en la Asamblea Legislativa surge como nueva y contundente evidencia del camino que ha decidido emprender el gobierno salvadoreño y que se asemeja a las acciones adoptadas por Nicolás Maduro en Venezuela y Daniel Ortega en Nicaragua.

¿Qué -o, mejor dicho- a quiénes se considera agentes extranjeros?

En palabras similares a la Ley 1.040 de Nicaragua, el texto salvadoreño adopta este término para “toda persona natural o jurídica, nacional o extranjera, que dentro de El Salvador realice actividades que respondan a intereses, sean controladas o financiadas, directa o indirectamente por un mandante extranjero”. Aplicado en Nicaragua, por ejemplo, este tipo de legislación ha permitido al gobierno de Ortega encarcelar a los principales opositores a su gobierno y cancelar la personalidad jurídica de más de 40 organizaciones de la sociedad civil en los meses previos a la elección. Es que la ambigüedad de su vocabulario y la falta de espacios de diálogo sin censura y con la presencia de representantes de espacios políticos diversos se presta a la aplicación arbitraria y discrecional de una ley en un contexto en el que la división de poderes es formal y no real.

¿Qué dispone exactamente esta pieza legislativa?

Entre otros puntos, prohíbe realizar actividades para fines políticos u otros que alteren el orden público o amenacen la seguridad nacional, estabilidad social y política del país. También establece un impuesto del 40% por cada transacción o transferencia que reciban las entidades de fondos provenientes del extranjero, ya sea a través de donaciones, pagos u otros. Por otra parte, y a modo de supervisión de los sujetos obligados por la ley, crea un Registro de Agentes Extranjeros. Se trata de un instrumento de control a disposición del gobierno a través de la cual se supervisarán y fiscalizarán las actividades de los agentes de acuerdo a su tamaño y características. 

Christian Guevara, el jefe de fracción de la Bancada Cyan -el grupo parlamentario de Nuevas Ideas-, dijo que la ley servirá para que el pueblo salvadoreño sepa “quiénes son toda esta gente que está enviando esta ayuda disfrazada a El Salvador para financiar marchas, para financiar violencia, para financiar actos de terrorismo, para financiar políticos, para financiar partidos políticos”. Incluso hizo alusión explícita a algunas organizaciones de la sociedad civil como Cristosal y Funde, quienes “reciben millones de dólares todos los años y que hoy por primera vez van a transparentar el origen de esos fondos y el destino y ejecución de esos fondos”, argumentó.

Breve contexto político de El Salvador

El pueblo salvadoreño eligió a Nayib Bukele como su presidente en 2019 por vías democráticas y con una mayoría significativa. Posteriormente, en 2021, las elecciones legislativas que renovaron la totalidad de la Asamblea también dieron como resultado un apoyo arrollador a Nuevas Ideas, otorgándole a Bukele la mayoría absoluta de los escaños del Poder Legislativo. La sincronía de posiciones entre ambas ramas de gobierno habilitaron el descarte de los expedientes presentados por opositores y el rápido tratamiento parlamentario de los proyectos de ley presentados por el Poder Ejecutivo o los legisladores oficialistas. Esta sincronía también habilitó los hechos del 1 de mayo de 2021, cuando la nueva mayoría oficialista en la Asamblea avanzó sobre el último pilar del Estado que podía hacerle de contrapeso: la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Se destituyó a sus cinco magistrados y al Fiscal General de la República, Raúl Melara, para reemplazarlos por personas afines a los intereses oficialistas.

Si bien los actores de la sociedad civil más críticos de las decisiones de gobierno ya eran sujetos de acoso y persecución por parte del Poder Ejecutivo, las otras dos ramas de gobierno le habían permitido un cierto grado de respaldo y espacio de disidencia. Sin embargo, a partir del 1 de mayo, el espacio cívico y la posibilidad de ejercer de forma efectiva los derechos de libertad de asociación, de expresión, de manifestación pacífica, entre otros, se redujeron drásticamente. La presentación del proyecto de Ley de Agentes Extranjeros constituye su materialización más reciente.

¿Cuál es la justificación oficialista para la presentación del proyecto de ley?

Los argumentos utilizados por el presidente Bukele en defensa de este proyecto de ley versan sobre sus antecedentes: la ley existente en Estados Unidos (“Foreign Agents Registration Act” o FARA). El mandatario se manifestó a través de Twitter -como suele hacer- y expresó: “para ser como los países desarrollados, tenemos que hacer lo que ellos hacen, no lo que ellos dicen. Si esa ley es buena para los Estados Unidos, ¿por qué no sería buena para nosotros?”. Aquí vale la pena hacer una aclaración: la ley FARA data de 1938, en el contexto directamente previo al inicio de la Segunda Guerra Mundial, cuando el temor al avance del nazismo y/o del comunismo en territorio estadounidense impulsó la toma de esta decisión política.

Leyes de esta naturaleza han sido emuladas por numerosos países, entre ellos Nicaragua y Venezuela, quienes también han apelado al precedente de Estados Unidos para promover la restricción del espacio cívico en sus territorios. Pero quizás el elemento más relevante a considerar es el nivel o grado de calidad democrática que acompaña a los regímenes que adoptan estas normativas. Venezuela, Nicaragua y ahora El Salvador son los casos latinoamericanos que han aplicado o que buscan aplicar una Ley de Agentes Extranjeros. Los tres países han estado sujetos a cuestionamientos por parte de la comunidad internacional respecto a la naturaleza de sus regímenes actuales y su grado de calidad democrática, principalmente por la ausencia de espacios independientes y genuinos de oposición política y la persecución -a través de canales estatales- de partidos políticos opositores, medios de comunicación, ONG y asociaciones críticas de la política oficialista. 

Si se pone el foco en el caso particular de El Salvador, las elecciones presidenciales de 2019 y legislativas de 2021 no han tenido fuertes críticas en cuanto a su apego a las reglas democráticas. Nayib Bukele ocupó, desde su investidura presidencial, el primer lugar en términos de apoyo popular entre los mandatarios de América Latina, como se evidencia en los informes “Imagen del Poder – Poder de la Imagen” de Fundación Directorio Legislativo. Su figura contó con alrededor del 89% de apoyo popular entre el 2020 y el 2021 y los resultados electorales se correlacionan con la tendencia expresada en las encuestas de opinión pública.

Sin embargo, se debe tener en cuenta que la calidad democrática de un Estado no está sujeta únicamente al momento electoral, sino que se trata de un ejercicio diario y continuo que incluye la aplicación efectiva de principios como la separación de poderes, la transparencia, la rendición de cuentas, la participación ciudadana, el debate público sin censura injustificada y la garantía de derechos fundamentales, entre otros. Venezuela, Nicaragua y El Salvador no presentan evidencia suficiente del cumplimiento de estas precondiciones para poder calificar a sus regímenes como democracias fuertes y consolidadas. Esto resulta en que la adopción de políticas como la Ley de Agentes Extranjeros, con lenguaje ambiguo y facultades extensivas para la autoridad de aplicación, se convierta en un riesgo inminente para actores de la sociedad civil críticos del gobierno.

¿Cuál es el estado actual del proyecto?

Desde su presentación el 9 de noviembre, el proyecto experimentó un paso expeditivo por las primeras instancias del proceso legislativo gracias a la mayoría absoluta que posee el oficialismo, Nuevas Ideas. Hasta el momento, todos los proyectos emanados del Poder Ejecutivo que habían sido introducidos en la Asamblea Legislativa habían sido aprobados en un corto plazo de tiempo. Los expedientes se movían rápidamente por las distintas etapas del trámite legislativo: presentación, giro a comisión, dictamen de comisión, aprobación en el pleno, promulgación por parte del Poder Ejecutivo, ley. Sin embargo, el caso del proyecto de Ley de Agentes Extranjeros tomó un giro inesperado al no ser incluido en la agenda del pleno luego de su dictamen de comisión. ¿La razón? En palabras de Ernesto Castro, presidente de la Asamblea y referente del oficialismo, el proyecto se aprobará “…cuando tengamos un consenso, (…) cuando la comunidad internacional se sienta cómoda, cuando la sociedad civil se sienta cómoda”.

El hecho de que esto no haya sucedido aún, al menos no con la misma velocidad que lo han hecho otros expedientes del Ejecutivo, abre una ventana de oportunidad para que se dé marcha atrás con una norma que tiene el potencial de restringir gravemente el espacio cívico en El Salvador. Si el texto tiene el apoyo explícito del presidente Bukele. ¿por qué, entonces, se decidió frenar su trámite legislativo? Una posible respuesta podría estar relacionada a las fuertes repercusiones que se han generado y que podrían condicionar apoyos políticos, económicos y financieros para el país.

Repercusiones dentro y fuera de El Salvador

La presentación del proyecto de ley fue recibida con fuertes críticas y muestras de preocupación tanto al interior del país como por parte de la comunidad internacional, que ve en el camino de El Salvador fuertes similitudes con las acciones emprendidas en Nicaragua con Ortega y Venezuela con Maduro.

Una serie de organizaciones de la sociedad civil -entre ellas Cristosal- redactó un comunicado conjunto a través del cual denuncian que el objetivo de la ley es “silenciar y perseguir a organizaciones civiles que han expresado opiniones diferentes a las del gobierno, y que han exigido que se cumplan las obligaciones gubernamentales de derechos humanos, han demandado el apego a la Constitución y al orden democrático o han denunciado la corrupción”. Asimismo, hicieron alusión a los conceptos ambiguos que componen los artículos de la ley y que refieren, por ejemplo, al castigo por “supuestas actividades de las organizaciones civiles que afecten la “seguridad”, la “soberanía nacional” o la “estabilidad política” (…)”.

Por parte de la Asociación de Periodistas de El Salvador (APES) y en relación con el impacto que la ley tendría sobre la actividad periodística, desde el gremio manifestaron que el texto “incluye disposiciones que justificarían el control abusivo de las autoridades sobre el material informativo que los periodistas producen, así como sus actividades de reporteo e investigación bajo la repetida excusa de los intereses relativos al ‘orden público’ o a la ‘seguridad nacional’”. En su comunicado, se califica al proyecto como un instrumento legal basado “en la coacción y el acoso gubernamental” que “muestra, una vez más, la cara autoritaria de la actual administración”.

En el plano internacional, cabe mencionar, por un lado, el pronunciamiento emitido por parte de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y su Relatoría Especial para la Libertad de Expresión (RELE). Por otro, el documento con las reacciones emitidas por tres Relatores Especiales de Naciones Unidas en las que concluyen que el proyecto “presenta problemas graves y fundamentales de compatibilidad con las obligaciones de El Salvador en virtud del derecho internacional”.

Conclusión

La sociedad civil suele representar el último bastión de independencia frente a la deriva autoritaria de regímenes políticos. Ante la creciente intolerancia contra quienes cuestionan sus decisiones o expresan sus críticas, desde el Estado suelen emanar normativas restrictivas de los derechos fundamentales como la libertad de expresión, de asociación, de manifestación. En su lugar, proliferan los discursos estigmatizantes contra personas defensoras de derechos humanos, periodistas, miembros de partidos políticos opositores, que crean en el imaginario público una figura de “enemigo” y “traidor a la patria” que no comparte los “valores nacionales” (usualmente asociados a los valores partidarios del gobierno de turno). En la práctica, esto significa que normativas restrictivas del espacio cívico, como la que refiere a “agentes extranjeros”, ponen en riesgo a quienes se expresan o actúan abiertamente de forma contraria a la línea oficialista corren el riesgo de sufrir situaciones de censura -tanto directa como indirecta-, persecución, encarcelamiento y/o acoso.

Desde la asunción del gobierno de Nayib Bukele, las instituciones de gobierno que rigen el sistema político salvadoreño han sido progresivamente cooptadas por Nuevas Ideas. Durante los dos años y medio de mandato, Bukele y funcionarios de su administración han sido acusados de ir tras medios de comunicación independientes, organizaciones de la sociedad civil y partidos políticos opositores utilizando medios y recursos del Estado. El último avance sobre el espacio cívico en el país ha sido la presentación del proyecto sobre agentes extranjeros, que emula la ley homónima en Nicaragua y las regulaciones aprobadas en Venezuela con el mismo fin.

Este proyecto le otorga a un Estado controlado actualmente por el partido de gobierno facultades con términos ambiguos que le permitirían acallar voces disidentes. Este tipo de normativas, en regímenes cuya separación de poderes es formal y no real, ponen en peligro los valores centrales de las democracias. Por ese motivo, la actual pausa en el trámite legislativo del expediente abre la posibilidad de pensar estrategias de incidencia tanto desde adentro como desde afuera de El Salvador para disuadir la aprobación del proyecto y salvaguardar el último bastión de independencia política.

Escrito por

Licenciada en Estudios Internacionales por la Universidad Torcuato Di Tella. Interesada por los derechos humanos y cívicos. Actualmente especializada en México y Centroamérica.

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