Presupuesto: Una conversación de pocos, que nos afecta a todxs

Artículo en conjunto con Julieta Cravero (@julietacravero)

El Presupuesto Nacional es una ley anual que formula el Poder Ejecutivo y sanciona el Congreso. Es el documento en donde se estiman los ingresos que recibirá el Estado el año próximo y se establece cómo se distribuirán para satisfacer las necesidades de la población. Se trata de una herramienta de gestión fundamental que visibiliza cuáles son las prioridades del gobierno de turno. Es un elemento público que debe estudiarse para poder discutir si la asignación de recursos resulta adecuada para asegurar la implementación de políticas públicas destinadas a garantizar la igualdad, el ejercicio de los derechos humanos y fomentar la inclusión de grupos en situación de vulnerabilidad.

La presentación del Presupuesto 2021 a mediados de septiembre quedó enmarcada en un contexto económico, político y social atravesado por la pandemia del COVID-19. En tiempos en los que el Poder Ejecutivo y el Congreso aúnan sus esfuerzos para paliar la crisis económica que atraviesa el país, este proyecto que es entendido por unos pocos afecta a todas las personas por igual. ¿Cuánto dinero se destina a la salud? ¿Cuánto se dirige a políticas públicas que buscan proteger a los sectores vulnerables? ¿Qué partidas se destinan al cuidado del medio ambiente? Si bien algunas de estas preguntas parecieran no corresponderse con las preocupaciones de la ciudadanía, no debe olvidarse que el presupuesto no es sólo una gran cantidad de números. Esta ley equivale a mejores hospitales, mayor número de escuelas, nuevas rutas, seguridad social, acceso a la vivienda, entre muchas otras cosas. Por ello, discutir el presupuesto es construir derechos y oportunidades.

Además, este año incorpora un ingrediente muy esperado aunque, para algunas personas, sorpresivo: la creación de un presupuesto con perspectiva de género que apunta a saldar parte de las desigualdades económicas que existen actualmente entre varones y mujeres. El 2021 será el primer año con un presupuesto que identifica todos aquellos programas, metas y actividades destinadas a reducir la brecha de género y en el cual podrá cuantificarse la inversión exacta que el Estado estuvo dispuesto a realizar en el tema.

El largo recorrido del Presupuesto en el Congreso

El proyecto de Ley de Presupuesto es presentado de manera anual por el Poder Ejecutivo, específicamente por el Jefe o Jefa de Gabinete y el Ministro o Ministra de Economía  y su fecha límite de presentación al Congreso es el 15 de septiembre. Pocos meses antes se suele entregar un avance que establece los lineamientos generales que formarán el texto de ese año.

Una vez ingresado, el proyecto es girado a la Comisión de Presupuesto y Hacienda, la cual tiene como tarea evaluar el articulado y emitir un dictamen. En esta parte del proceso, los diputados y diputadas escuchan las exposiciones de ministros/as y funcionarios/as del Poder Ejecutivo sobre cómo el presupuesto afecta su cartera y proyectan el destino que tendrán los fondos el año siguiente. Es usual que en este período, la comisión pida la opinión de la Oficina de Presupuesto del Congreso de la Nación, que evalúa el texto y asesora a los legisladores y legisladoras en materia presupuestaria y fiscal.

Una vez alcanzados los consensos necesarios, el texto es debatido en una sesión, en la cual debe ser aprobado por la mayoría simple de los presentes del cuerpo legislativo. Luego, es enviado al Senado, donde también es tratado por la Comisión de Presupuesto y Hacienda, dictaminado y debatido en una sesión. Tras el aval de ambas cámaras, el texto es promulgado por el Poder Ejecutivo y se convierte en ley.

En los últimos diez años el Congreso aprobó ocho presupuestos enviados por el gobierno. En el 2010, el oficialismo no reunió los consensos necesarios para poder avanzar con el presupuesto del 2011, por lo que se prorrogó el del 2010. Además, en el 2019, a pocos días de haber asumido como presidente, Alberto Fernández decidió no poner en tratamiento el presupuesto 2020 presentado por el gobierno de Mauricio Macri, por lo que se estableció una prórroga del presupuesto 2019 para este año. 

Usualmente, el debate del presupuesto dura un promedio de un mes y medio, pero esto depende del consenso que haya en el Congreso para poder avanzar. Diputados suele tener la clave de debate debido a que es la cámara de origen. Allí es donde se llevan a cabo las negociaciones entre oficialismo y oposición, y donde se pone en juego el poder del oficialismo para alinear tropas propias y sumar los votos de otros bloques. 

Los presupuestos del 2014 y del 2016 fueron los que menor tiempo de debate tuvieron en los últimos diez años, con un promedio de 10 días. Esto se debe a que en ese entonces el oficialismo contaba con mayoría propia para avanzar con su propio proyecto. El caso contrario ocurrió en 2012 y 2018, cuando se trataron en un promedio de 90 días y requirieron largas negociaciones de los bloques políticos.

Por otra parte, el rol del Senado, que es encargado de revisar lo aprobado por Diputados, suele quedar en un segundo plano en este debate. En los últimos 10 años esta Cámara no efectuó ningún tipo de modificación al texto aprobado por Diputados y dió siempre su aval total. Si bien esto suele ser un lugar común en el funcionamiento del Poder Legislativo, cada Cámara debería poder actuar de manera autónoma y ser una revisora crítica de los proyectos aprobados por la otra.

Consensos y negociaciones de cara al Presupuesto 2021

Este año el Poder Ejecutivo informó el 15 de septiembre que había presentado el presupuesto para el año 2021. Sin embargo, el texto no estuvo disponible hasta después de las 00hs del día siguiente. Desde la Cámara de Diputados indicaron que se debía a una dificultad en la digitalización del texto, pero ese mismo día hubo rumores de que se delinearon detalles a último momento. 

Su tratamiento formal empezó el 22 de septiembre con la presentación del ministro de Economía, Martin Guzmán, en el Congreso. A partir de allí comenzaron a desfilar por la comisión funcionarios de la cartera económica y diversos ministros con el objetivo de responder las preguntas de los diputados y diputadas, y presentar las proyecciones del presupuesto de cara al 2021. Una vez que finalicen los expositores, los diputados y diputadas mantendrán encuentros destinados exclusivamente a discutir el texto y evaluar los alcances del presupuesto antes de llegar al recinto.

En este caso, el oficialismo no posee mayoría propia en Diputados, por lo que es aquí donde deberán darse los consensos necesarios para poder aprobar el proyecto. Una de las cuestiones que se ponen en juego son las negociaciones que llevan a cabo los interbloques para poder alcanzar los votos para convertirlo en ley. El oficialismo requerirá del aval de otros bloques, principalmente los minoritarios, para lograr avanzar con su propuesta.

Por otra parte, el presupuesto no es llamado la “ley de leyes” sólo porque establece el marco de las partidas presupuestarias del Estado, sino también porque enmarca negociaciones que se vinculan con la aprobación de otros proyectos de ley. En este caso, se espera que el Poder Ejecutivo envíe una Reforma Tributaria y el oficialismo ya se encuentra buscando los consensos para aprobarla una vez que aterrice en el Congreso. Es en este punto en el que el debate sobre el presupuesto abre la mesa de negociaciones de otros proyectos que se tratarán en el futuro y donde también los gobernadores de las provincias hacen presión sobre las partidas a través de sus legisladores y legisladoras.

Otro tema que envuelve el debate sobre el Presupuesto 2021 es el protocolo de sesiones virtuales de la Cámara de Diputados. En este caso y tras largas negociaciones, las fuerzas políticas acordaron mantener sesiones virtuales a menos que algún bloque pidiese expresa y formalmente el desarrollo de una sesión presencial. En este caso, Juntos por el Cambio ya ha pedido que el Presupuesto sea tratado cara a cara, por lo que el presidente de Diputados, Sergio Massa, deberá designar un lugar para sesionar que asegure el distanciamiento social. Esta será la primera vez que un proyecto de tamaña importancia será tratado fuera de las puertas del Congreso.

Un presupuesto con perspectiva de género 

El presupuesto público no es neutral al género. Su formulación e implementación contribuyen al avance de la igualdad y al ejercicio de los derechos humanos o lo obstaculizan. Como principal herramienta de gestión, el presupuesto debe reconocer las diferentes realidades que viven las personas y abordar las inequidades subyacentes aportando recursos para hacerles frente. 

En este sentido, el presupuesto 2021 será el primero con perspectiva de género en la Argentina. El proyecto identifica mediante la etiqueta “PPG” actividades específicas destinadas a reducir la brecha de género, con el fin de sistematizar el cálculo del presupuesto en la materia y poder explicitar el gasto.

Esta herramienta tiene como objetivo visibilizar el esfuerzo presupuestario del Estado orientado a cerrar las brechas de género mediante un mapeo de políticas públicas tendientes a trabajar esa problemática. Sin dudas, reconoce el rol central del Estado a la hora de reducir desigualdades y contribuye a visibilizar que los asuntos macroeconómicos y productivos inciden en la distribución de la riqueza y en las condiciones de vida de mujeres y diversidades.

La elaboración de presupuestos con perspectiva de género no es algo novedoso. Esta práctica tuvo sus inicios con la experiencia australiana en 1984 y en la Cuarta Conferencia de Beijing de 1995 se le otorgó un papel central. Desde entonces, América Latina es la región que ha llevado a cabo un mayor número de prácticas de presupuestos con perspectiva de género a nivel nacional y subnacional.

Algunos países en los que han habido significativos avances en la materia son Bolivia, Ecuador y México. Dentro de la Argentina, a nivel subnacional sólo la Ciudad Autónoma de Buenos Aires cuenta con legislación sobre esta materia. 

El presupuesto como requisito para el ejercicio de los derechos humanos

Hay una clara relación entre la capacidad de ejercicio de los derechos humanos, las políticas públicas y la elaboración de la Ley de Presupuesto. En efecto, el cumplimiento efectivo de sus obligaciones de derechos humanos requiere que el Estado adopte aquellas medidas ejecutivas, administrativas y presupuestarias adecuadas y suficientes para garantizarlos. Las  asignaciones  presupuestarias  deben  asegurar  que  cualquier programa, proyecto o actividad que se desee implementar sea el más adecuado para lograr este objetivo. Si  bien  los  Estados  conservan  su  cuota  de  discrecionalidad  para  organizar la asignación de sus recursos económicos, existe una  serie  de  obligaciones  básicas  que  no pueden  desconocer  a  la  hora de elaborar y ejecutar su presupuesto.

El estándar principal en la materia surge del artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas. Este establece que el Estado debe utilizar el máximo de sus recursos disponibles para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos humanos respetando el principio de no discriminación.

Por lo tanto, los Estados deben realizar los esfuerzos necesarios para cumplir y garantizar los derechos humanos mediante la utilización de todos los recursos que tengan a su alcance. En la práctica, los países esgrimen el argumento de no contar con suficiente dinero para poder afrontar el cumplimiento de sus obligaciones. Sin embargo, la obligación estatal no cede ante  la  falta  de  recursos,  y  es  allí  donde se  introduce  el  deber  de  garantizar, al  menos, niveles esenciales de derechos.  

Asimismo, para alinearse con el principio de progresividad y no regresividad, cada país debe orientar sus decisiones de política pública (y, por lo tanto, su presupuesto) a lograr un avance constante y sin posibilidad de volver atrás respecto de los derechos ya garantizados. De este modo, tanto la inacción como la regresividad implican un incumplimiento de esta obligación. En este sentido, si el presupuesto público resulta regresivo en términos de garantizar derechos ya existentes, el Estado debe justificar su decisión. 

Por último, el presupuesto está condicionado por el principio de igualdad y no discriminación. Estos lineamientos se orientan a asegurar que los recursos presupuestarios sean asignados mediante un criterio de equidad, de manera tal que promuevan la igualdad y respondan a las necesidades de aquellos grupos que se encuentran en situación de discriminación y/o exclusión. De esta manera, el Estado se obliga a implementar medidas especiales de carácter temporal o permanente para grupos específicos, con el fin de corregir los efectos de una discriminación ejercida históricamente.

La  discriminación  en  la  asignación  presupuestaria  puede  ser  tanto  formal como sustantiva. Es formal cuando puede verse reflejada  en  la ausencia o disminución de  partidas  presupuestarias en el texto del proyecto de ley de presupuesto (por ejemplo, si encontramos que disminuyó un 30% en términos reales la partida destinada a tratar a las personas VIH+ en el sistema de salud público). En cambio, la discriminación sustantiva no está explícita en el presupuesto, pero el impacto que se genera en los hechos sí resulta discriminatorio (por ejemplo, cuando existe una partida para prevenir el embarazo adolescente mediante la educación sexual integral en escuelas, pero en los hechos eso tiene un impacto diferencial en aquellas niñas y adolescentes que no van a la escuela y no tienen acceso real a esa política pública).

La discriminación sustantiva puede ser más difícil de identificar en el presupuesto que la formal, ya que los números se ven neutrales. Por lo tanto, para identificar una discriminación de este tipo deben observarse las cifras del presupuesto en relación con otros datos (censos,  distribución  de  los servicios  básicos,  datos sobre las necesidades de los diferentes grupos, etc).

Una conversación de pocos que nos afecta a todos, todas y todes

No quedan dudas de que el presupuesto es una de las piedras basales de nuestra democracia. No sólo es un instrumento de gestión fundamental, sino que es la ley anual más importante y aquella que provoca la sanción de muchas otras normas. Por ello, debiera discutirse y someterse al mayor de los escrutinios públicos. En definitiva, el presupuesto afecta la vida de toda la población y, por lo tanto, ésta debería poder discutir y monitorear su diseño e implementación.

A pesar de que la ciudadanía entera, la sociedad civil organizada, la academia y todo actor interesado debiera poder participar de este proceso, la discusión sobre el presupuesto sigue siendo una conversación de pocos. Las numerosas planillas, números y conceptos técnicos dificultan la comprensión del presupuesto y obstaculizan su acceso.

Por todo ello resulta fundamental establecer mecanismos apropiados y procesos inclusivos para que la sociedad civil pueda tener una participación significativa en todas las etapas del proceso presupuestario. Para que ello se concretice, la información más relevante debe producirse en un formato y con un lenguaje que permita que el presupuesto sea accesible para todos y todas.

Una democracia es una construcción permanente que se refuerza mediante la participación, el diálogo y el debate. Cuantos más actores participen de la formulación de decisiones y políticas públicas, más sana y sólida será nuestra democracia. Es por ello que resulta fundamental generar una discusión profunda en torno a la asignación de los recursos públicos para garantizar los derechos en condiciones de igualdad y superar las condiciones de exclusión de grupos en situación de vulnerabilidad.

Escrito por

Abogada especialista en Derechos Humanos y Derecho Internacional Público

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