“CANJE DE DEUDA VERDE”: UN POSIBLE ENLACE ENTRE AMBIENTE Y ECONOMÍA

Durante la 26a Conferencia de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (COP26) desarrollada en Glasgow a fines de 2021, el presidente de la Argentina Alberto Fernández, planteó una iniciativa que en los últimos años ha tomado relevancia: el canje de deuda por acción climática. En ocasión de dicho acontecimiento, el mandatario argentino expuso un mensaje claramente destinado al Fondo Monetario Internacional (FMI), en el cual habló, entre otras cosas, de “deuda ambiental”. 

Es que la Argentina tiene la tarea de renegociar con el FMI una deuda cuantiosa contraída en el año 2018, durante el gobierno del expresidente Mauricio Macri. La misma no solo es la más grande de la historia económica del país, sino que también es el préstamo más importante que ha otorgado el FMI en toda su historia. Si bien hace unas semanas fue anunciado un memorándum con los términos de entendimiento de renegociación de deuda entre ambas partes -en el que no parece estar incluido este tipo de mecanismo- es interesante analizar y resignificar un proceso que, aunque innovador, no es tan nuevo.

¿De qué se trata?

El canje de deuda por acción climática -o canje de deuda verde– es una iniciativa impulsada principalmente por países periféricos y busca visibilizar una relación económico-ambiental asimétrica. El planteo, en términos generales, se basa en que los países desarrollados son los más contaminantes y, por ende, conservan una ‘deuda ambiental’ con los países en vías de desarrollo, los cuales se caracterizan por su gran diversidad de recursos ecosistémicos y por su baja contaminación en comparación con los primeros. Esta idea, aunque tomó relevancia en los últimos años, data de unas décadas atrás. Tuvo su auge a partir de los 80’, y su origen intelectual se dio en 1984 con la aparición de un artículo titulado “Aid Debtor Nations’ Ecology”, publicado por el biólogo y ecologista Thomas Lovejoy en la revista The New York Times. 

Este tipo de entendimiento fue protagonizado principalmente por países latinoamericanos, como es el caso de Chile, Uruguay, Colombia y Bolivia, entre otros. Este último, se caracteriza por haber sido parte del primer canje de deuda verde de la historia: en 1987, acreedores extranjeros perdonaron 650.000 dólares de deuda a cambio de que el gobierno boliviano acordara cumplir una serie de compromisos de conservación en la región adyacente a la cuenca del Amazonas. Ya en la década de los 90’, países como Belice y Costa Rica también participaron de programas de canje de deuda por acción climática. 

Un posible análisis deja a las claras la relevancia económica de este tipo de canje de deuda para los países latinoamericanos, y evidencia una posibilidad concreta de desendeudamiento. A su vez, funciona como una herramienta capaz de cuestionar una desigualdad históricamente reproducida: los países periféricos, económicamente limitados, son los que menos contaminan, sin embargo, sus pueblos son los que más sufren el deterioro del ambiente.

Además, este tipo de acuerdos puede llegar a fomentar una mayor inversión en términos de políticas ambientales. Es claro que, cuando los países deudores deben recortar el gasto público para poder cumplir con los compromisos de pagos, los programas ambientales suelen ser los primeros en los que se lleva adelante la desinversión y la quita de fondos. En ese sentido, tal mecanismo incentivaría a, por ejemplo, llevar adelante proyectos vinculados con energías renovables. 

¿Cómo funciona? 

A grandes rasgos, los canjes de deuda por acción climática pueden llevarse a cabo a través de dos formas: mediante canjes bilaterales (entre los gobiernos y las entidades financieras, sin intermediarios) o a través de canjes trilaterales (donde, además, intermedia una ONG, un Estado o un agente privado, que es el que compra la deuda –o una porción de ella– y luego lleva adelante una renegociación con el país deudor, generalmente rebajando el precio e intercambiando la misma por inversiones). A menudo, el país deudor también debe comprometerse a realizar inversiones ambientales en moneda nacional. Además, este mecanismo suele conceder facilidades de pagos para los países deudores, ya que se renegocia el endeudamiento a través de bonos a largo plazo.

Sin duda, es un mecanismo que despierta incertidumbre por el hecho de escapar de los patrones básicos de una negociación de deuda. Sus críticos afirman que el proceso puede ser engorroso, tanto en términos de tiempo como de efectividad de realización. Las negociaciones pueden tornarse lentas, y los compromisos pactados perder la eficacia esperada. Sin embargo, es también un sistema que adquiere cada vez más factibilidad, no solo en vistas de los países deudores, sino también, como se verá más adelante, de los organismos internacionales de crédito.

Una mirada latinoamericana

Como se mencionó anteriormente, los países latinoamericanos suelen ser los que más reivindican este tipo de iniciativas, y también los que mayor potencial tienen para su efectiva realización. Esto es así debido a, por un lado, la enorme cantidad y calidad de recursos naturales que contiene la región y, por otro lado, las limitaciones económicas que carga en consecuencia de la toma de deuda y el desembolso de sus respectivos pagos. En la COP26, además de Alberto Fernández, otro mandatario latinoamericano que se expresó respecto al tema fue el presidente de Ecuador, Guillermo Lasso, que anunció una nueva área marina protegida de 60.000 km2 alrededor de las Islas Galápagos como parte de un canje de deuda por cuidado de la naturaleza. 

Por otra parte, la posición institucional de América Latina y el Caribe en torno a las discusiones ambientales internacionales es compleja. En este sentido, se puede vislumbrar una posible fragmentación de la región. Los grupos de negociación son numerosos: entre ellos, los más relevantes son el Grupo Latinoamericano y del Caribe (GRULAC) con sus 33 miembros regionales; el ALBA, integrado originalmente por Cuba y Venezuela; la Asociación Independiente de América Latina y el Caribe (AILAC) conformado por Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Panamá, Paraguay y Perú; y, por último, el G20, del que participan solamente Argentina, Brasil y México. 

Esto último puede ser objeto de debate, en tanto cuestiona la efectividad de los reclamos regionales bajo esta forma institucional fragmentada y abre paso a una serie de interrogantes entre los cuales se encuentra la posibilidad de conformación de un bloque ambiental unificado. Sin dudas, tal iniciativa puede llegar a ser positiva para la región, no solo en torno al posicionamiento internacional, sino también en pos de un fortalecimiento íntegro y de la mejora de la funcionalidad del propio continente con respecto a las políticas ambientales. 

El caso argentino (y por qué China sería un país idóneo para un canje de deuda verde)

Alberto Fernández no fue el primer presidente de la Argentina en realizar una propuesta puntual de este tipo ante una cumbre internacional. En el año 2004, en la edición X de la COP llevada a cabo en la ciudad de Buenos Aires, el entonces presidente Néstor Kirchner expuso:

“Advertimos que quienes cargamos con deudas de increíble peso en materia financiera somos a la vez los mayores acreedores ambientales en el planeta, en cuanto constituimos una verdadera reserva ambiental, que no recibe ningún tipo de compensación por parte de sus deudores ambientales. Los acreedores financieros que resultan implacables ante el incumplimiento de sus deudores no admiten hacerse cargo de la deuda ambiental que tienen contraída con los países menos desarrollados”.

Finalmente, el país no llevó adelante negociaciones mediante este tipo de acuerdo, pero este acontecimiento dio un puntapié inicial para que los canjes de deuda verde sean considerados una posibilidad concreta y no un mero mecanismo alejado de las realidades nacionales. En el último tiempo la Argentina, a través del gobierno actual, parece haber logrado retomar este tipo de iniciativas.

Cabe destacar que aún no se han protagonizado canjes de este tipo dentro de las significativas dimensiones de deuda que maneja la Argentina. El antecedente ‘récord’ lo protagonizan las Islas Seychelles en África y data de 2015, cuando el FMI condonó 22 millones de dólares de deuda a cambio de acciones concretas para la protección de los océanos. 

En línea con los dichos del presidente argentino en la COP26, Argentina fue anfitriona del Diálogo de Alto Nivel sobre acción climática en las Américas desarrollado en septiembre de 2021, un evento en el que también participaron representantes de Chile, Colombia, Costa Rica, Panamá, Barbados, Ecuador, Paraguay, República Dominicana, Estados Unidos y Reino Unido. Sorpresivamente, países estratégicamente relevantes como Brasil y México no formaron parte, como así tampoco lo hizo Uruguay.

En dicha cumbre, el actual ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible de la Nación, Juan Cabandié, manifestó una clara línea de apoyo a este tipo de acuerdos, dejando entrever la posición de la Argentina respecto de la deuda ambiental y la posibilidad para los países latinoamericanos de sortear las dificultades financieras de deuda y hacer valer la condición de acreedores ambientales de la región.

En este contexto, se puede subrayar la importancia que adquiere un gran socio comercial y crediticio para la Argentina, la República de China. Es que el país asiático, además de ser un gran acreedor financiero para el mundo –Argentina no es la excepción– y concentrar una gran porción de deuda de los mismos, es uno de los países que mayor nivel de contaminación genera. Tales condiciones hacen de China un país con gran potencial para realizar canjes de deuda por acción climática. En línea con esto, según la organización ambiental Avaaz, la Argentina sería uno de los tres países (junto con Islandia e Irak) que tendría un superávit crediticio positivo si se incluye la variable climática en el análisis de deuda externa. 

¿Qué posición tiene el FMI?

Sin dudas el Fondo Monetario Internacional es uno de los organismos financieros más importantes del mundo. Por ello, resulta clave analizar la posición del ente frente al avance de este tipo de iniciativas, pero, sobre todo, frente a la presencia de una realidad incontrastable: el mundo atraviesa una crisis climática de envergadura, los países periféricos y deudores son, a su vez, los mayores acreedores ambientales; sería lógico repensar este tipo de acuerdos como la transición a una posible solución.

En este sentido, el FMI viene expresando una presunta preocupación al respecto. No sólo a causa del deterioro ambiental, sino también de las dificultades agravadas que presentan los países deudores y que pueden derivar en posibles incumplimientos de pagos. 

Es en esta línea que el organismo internacional, en su sección Diálogos a Fondo, analizó el tema y se expresó contundentemente:

“las economías en desarrollo con capacidad fiscal limitada podrían beneficiarse de instrumentos alternativos, entre ellos, canjes de deuda por actividades de protección del medio ambiente, diseñados para movilizar recursos para inversiones en infraestructuras resilientes y medidas de conservación medioambientales y, al mismo tiempo, reducir la carga de la deuda”.

En síntesis, el resurgimiento propositivo del mecanismo de canje de deuda verde parece ser una buena señal, tanto en materia ambiental y en pos de reducir los daños de la crisis climática, como también en forma de valorización y ponderación de los derechos e intereses de los pueblos latinoamericanos. El empleo de este tipo de mecanismo puede llegar a ser de gran utilidad para lograr mayores niveles de inversión en políticas ambientales, factor clave para hacer frente a la crisis climática que atraviesa el mundo.

Con ventajas y desventajas, es un proceso viable, en tanto y en cuanto las negociaciones se lleven adelante de forma transparente. No deja de ser una gran oportunidad para revisar desigualdades y actuar frente a ellas. Es positivo para la Argentina que el gobierno actual intente retomar este tipo de iniciativas, y lo sería aún más si tales intenciones se lograran materializar en acciones concretas. Para ello, no alcanza con la voluntad del gobierno de turno, sino que también se necesita la participación efectiva de los organismos internacionales de crédito y un compromiso real de los países desarrollados, que son los principales responsables de los altos niveles de contaminación que azotan al medioambiente. La herramienta está a disposición.

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