Varios sucesos han ocurrido en el mundo a lo largo de este 2020 como para subestimar a la política internacional. Como si fuese poco, ante estos eventos, el multilateralismo y sus expresiones han brillado más por su ausencia y sus derrotas, que por soluciones efectivas a desafíos que ya no permiten respuestas acotadas. Del 21 al 22 de noviembre último se llevó a cabo el G-20, uno de los encuentros multilaterales más importantes, y el segundo en lo que va del año después de la reunión virtual extraordinaria convocada en marzo. ¿Qué sucedió durante el evento de este año? ¿Cómo llegaron y cómo afrontarán los Estados miembros los desafíos que la pandemia aún presenta? El tiempo corre y ninguno le lleva ventaja.

Nacido en 1999 como una reunión de ministros de finanzas y titulares de bancos centrales, el mismo reúne a las 20 economías más importantes del mundo (1), que logran representar el 85% del producto bruto global, dos tercios de la población mundial y el 75% del comercio internacional. Pero no fue hasta el año 2008 cuando el grupo consolida su liderazgo como foro de discusión de referencia, al tomar medidas en relación a la gran crisis económica y financiera global de aquel entonces. Desde ese año, se celebran reuniones anuales a nivel Jefes de Estado y/o de Gobierno con dos días de intensa actividad diplomática formal e informal, con el objetivo de concluir en un comunicado final en el cual los miembros se comprometen a tomar acción en base a los consensos alcanzados.

Ahora bien, para poder analizar el contexto del encuentro presidencial de este año se deben tener en cuenta las consecuencias de la pandemia de Covid-19, las cuales no se reducen únicamente al campo de la salud ni quedan al interior de las fronteras. Más bien, deben atenderse los nuevos desafíos vinculados a la pobreza, la desigualdad, la educación, el trabajo, el comercio, las finanzas, la infraestructura y las migraciones, entre otros. Para mencionar algunos ejemplos, el Fondo Monetario Internacional (FMI) ha previsto en su informe “Perspectivas Económicas Globales” que la recesión económica ha sido la peor desde la Gran Depresión y que la contracción será de un 4,4% para este año. Por otro lado, el Banco Mundial estimó que alrededor de 150 millones de personas caerán en la pobreza extrema como consecuencia de la pandemia para 2021. Mientras que UNICEF alertó sobre la ampliación de la brecha educativa en América Latina, en la que el porcentaje de niños, niñas y adolescentes que no reciben ninguna forma de educación se disparó de 4 al 18% en los últimos meses. Las consecuencias en cada uno de esos temas son devastadoras para el crecimiento y desarrollo económicos. 

Por tanto, el G-20 ha dejado de ser solamente una instancia para abordar temas económico-financieros, más bien ha ampliado su visión de trabajo para abordar gran parte de los temas mencionados, ponderando aquellos de mayor urgencia y también variando de acuerdo con los intereses del país anfitrión. De allí que se le demande respuestas concretas ante la actual coyuntura. Pero un recorrido por el comunicado finalmente adoptado parece estar alejado de dichas pretensiones y, a rasgos generales, termina siendo un conjunto de declaraciones con el refuerzo de algunas medidas, pero dejando de lado otras que también son necesarias.

Como el comunicado adoptado en marzo pasado, el actual vuelve a hacer el tradicional llamamiento al trabajo colectivo, resaltando los valores de una acción coordinada, así como la solidaridad y la cooperación internacional, poniendo énfasis en atender las necesidades de los países más desfavorecidos y cuyas sociedades han sido las más golpeadas por la pandemia. Párrafo siguiente, los líderes de Estado también se comprometen a asegurar el acceso equitativo a la vacuna y a un precio razonable, destacando allí la iniciativa COVAX como medio para lograrlo. También hay declaraciones de apoyo a un sistema de comercio libre, justo, inclusivo y transparente y la necesidad de reforma de la OMC, así como también el apoyo al trabajo y mandato de la OMS. Uno de los puntos destacados de la declaración es la continuidad en la implementación de la Debt Service Suspension Initiative (DSSI) y su extensión hasta junio 2021. Esta medida habilita a los países elegibles a suspender los servicios de pago de deuda bilateral. Al 13 de noviembre, 46 países habían solicitado ser parte de dicha iniciativa. Pero bien, estos puntos mencionados presentan sus limitaciones que afectan su desarrollo exitoso y obstaculizan una salida a la crisis. Estas tienen que ver con una de las preguntas iniciales que se formularon en este artículo, ¿cómo llegan los países a esta cumbre?

A las mencionadas dificultades de la diplomacia virtual debemos sumarle las particularidades de actores globales clave. Una profunda desconfianza limita notablemente la posibilidad de alcanzar acuerdos y cooperar con aquellos ante los cuales se presentan reparos, analizando los resultados ya no bajo una lógica de win-win, sino de cuánto más gana el otro a expensas de uno. Por un lado, tenemos a una China cuya imagen no solo se vio dañada por la falta de transparencia en cuanto al manejo de la pandemia, sino que durante el año ha tenido varios enfrentamientos en materia de guerra tecnológica con los Estados Unidos y problemas para el desarrollo del 5G en Europa. En esa línea, Donald Trump poco ha hecho para bajar las tensiones y ha redoblado la apuesta cuantas veces pudo. Asimismo, su política exterior basada en el America First está caracterizada por esa impronta de go-it-alone que se ha expresado en el descreimiento del multilateralismo como mecanismo de debate y resolución de los principales desafíos globales, viéndolo más bien como un gasto burocrático que no aporta beneficio alguno a los Estados Unidos. Esto se ha materializado en la salida de Washington del Acuerdo de París, del Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas y el anuncio de su retirada de la OMS. Incluso, el presidente norteamericano confirmó su asistencia al G-20 un día antes de su inicio. El liderazgo de los Estados Unidos no solo llega con ese nivel de descrédito por estas instituciones, sino que la reunión del G-20 se produce días después de que se confirmara la victoria de Joe Biden como próximo presidente estadounidense. Y a pesar de que el propio Trump desconoce aún la derrota, el 84%de los miembros del grupo ya ha felicitado al presidente electo por su victoria (3). Desde esta base, ninguna de las dos economías más grandes está en condiciones de liderar. Cabe aclarar que el funcionamiento de una organización como el G-20, particularmente sin estructura fija, depende de la decisión política de sus miembros (y la fundamental coordinación de los más poderosos) para poder llegar a buen puerto.

A estas líneas acerca de China y Estados Unidos, es posible sumarle también los roces que ha tenido Estados Unidos con sus tradicionales aliados europeos en el marco de la OTAN. Ni amigos ni enemigos se han salvado de la impronta trumpista en política exterior. Por otra parte, la cooperación también se ve limitada por la denominada geopolítica de las vacunas, en tanto su desarrollo efectivo es visto como una “herramienta de poder, liderazgo e influencia”. Aquí entra otro actor de peso como lo es Rusia, a través del desarrollo de la vacuna Sputnik. Y en este punto también vale la pena mencionar la necesidad de pensar la logística y distribución de esta que, compleja y costosa, no todos podrán hacerle frente de igual forma.

Finalmente, si se considera la región latinoamericana, la realidad es que no existe posición común para llevar al G-20 en un contexto además donde América Latina se vio notablemente afectada por la pandemia y el descontento social continúa con masivas protestas. Una antesala se ha visto en la elección del presidente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), donde Brasil dio su apoyo seguro al candidato estadounidense, distanciándose así de la Argentina. Y donde esta última tampoco pudo coordinar una posición unificada con México, quien finalmente decidió no confrontar con su principal socio comercial.

Este contexto obstaculiza claramente a que las estrategias y los consensos alcanzados puedan ser más amplios y efectivos. Las respuestas aislacionistas podrán hacer contribuciones mínimas, pero en el conjunto terminan perjudicando el trabajo colectivo. Entre los puntos que pudieron haberse incluido o ampliado se encuentra, por un lado, la necesidad de expandir la DSSI a países de ingresos medios, para incluir así a países como la Argentina. De hecho, el presidente Alberto Fernández destacó, durante su intervención, la necesidad de que el mundo se expanda financieramente para así ayudar a ordenar los desequilibrios que generó la pandemia. Lo mismo sugirió el Secretario General de Naciones Unidas, António Guterres, quien además fue más allá al recomendar, de ser necesario, la cancelación de deudas. Otro punto que muestra un quiebre también con el G-20 del 2008 es que, en este último comunicado, los líderes lamentan la falta de participación de los acreedores privados, a quienes les solicitan trabajar en términos comparables con los países elegibles de DSSI.

También se menciona el impulso y apoyo a los organismos internacionales, pero no al incremento presupuestario de las cuotas de la OMS, y más teniendo en cuenta la retirada anunciada por Donald Trump, o al robustecimiento de las instituciones financieras multilaterales. Por último, pero no menos importante, no se hace referencia a la implementación de los special drawing rights (SDR) del FMI, los cuales implican la inyección de liquidez a países en desarrollo, pero que no ha prosperado debido a la necesidad de contar con la aprobación de los Estados Unidos. Es por ello, que la llegada de Joe Biden al Salón Oval a partir del 20 de enero del 2021 es vista como una vuelta de página para la política exterior multilateral de los Estados Unidos, en la que intentará liderar nuevamente esos espacios. Pero ¿qué hay de acá hasta ver los primeros resultados de este cambio de política? La pandemia no conoce de transiciones.

Evidentemente aún hay espacio para tomar mayores medidas que ayuden a alivianar la situación de los países menos desarrollados, principales afectados por la pandemia y que no cuentan con los recursos fiscales suficientes. Virtualidad, nacionalismos, aislacionismos, descoordinación y desconfianza han ralentizado la mesa de discusión y han limitado la capacidad de respuesta. La particular falta de liderazgo de los Estados Unidos es un tema sobre el cual Joseph S. Nye hace hincapié en un reciente artículo para Project Syndicate. Allí el autor es crítico de la política exterior de Trump hacia las instituciones internacionales y resalta que si bien estas no ofrecen soluciones mágicas, sí crean valiosos patrones de comportamiento a través de un régimen de reglas, normas, redes y expectativas que “crean funciones sociales, que conllevan obligaciones morales”. Por supuesto que estas pueden perder valor y legitimidad, pero también es cierto que las mismas pueden ser reformadas por sus miembros para cumplir mejor la función para la cual fueron pensadas.

Se podrá ser crítico de la capacidad que tenga el G-20 para dar soluciones en tiempo y forma, pero el costo de no contar con esta instancia hoy es más alto. Por su naturaleza sin estructuras permanentes, el G-20 tiene la ventaja y capacidad de poder transformarse y adaptarse a las necesidades de sus miembros, sin la necesidad de grandes reformas estructurales ni de estatutos. Los Estados deberán hacer uso de esa herramienta para afrontar desafíos transnacionales como el cambio climático, la crisis económica o una pandemia. Por ahora, el tiempo sigue con ventaja y son los sectores más vulnerables de cada sociedad los que quedan atrapados a la espera de soluciones.

NOTAS:

(1) Alemania, Arabia Saudita, Argentina, Australia, Brasil, Canadá, China, Corea del Sur, Estados Unidos, Francia, India, Indonesia, Italia, Japón, México, Rusia, Reino Unido, Sudáfrica, Turquía y la Unión Europea.

(2) De hecho, durante la reunión del G-20 celebrada en Buenos Aires en el 2018, Donald Trump y Xi Xinping mantuvieron una bilateral en la que acordaron poner pausa a su guerra comercial.

(3) Sólo Brasil, México y Rusia no han felicitado aún a Joe Biden.