El cálculo en la Política Exterior Argentina (PEA)

El par de decenios que llevamos del siglo XXI refleja en los países latinoamericanos en general, y en Argentina particularmente, un escenario alborotado en materia de estabilidad e institucionalidad. Ello, por supuesto, afecta a la política exterior (PE). Si bien podemos hacer una generalización sobre ciertas líneas de continuidad y sostenibilidad en la región, tiene algo de razón afirmar que las más de las veces se condice con reflejos de intereses gubernamentales o vinculadas a directivas político partidarias.

La pregunta que engloba este desarrollo es: ¿Cómo pensar la inserción de la Argentina en el plano internacional, considerando la tensa coexistencia de la interdependencia con un multilateralismo enfrentado a una serie de sucesos y tendencias que le demandaron reinventarse? Una primera y tentativa introspección podría ser que, en la actualidad, a las organizaciones multilaterales regionales y mundiales les apura ajustar clavijas ante demandas tales como los nuevos temas en la agenda, actores que crecen en relevancia y la atención a la dinámica de la nueva bipolaridad Estados Unidos/China.

En lo que refiere a la Argentina, un abreviado escaneo da cuenta de cierta relevancia en la arena internacional. Esto se produce, principalmente, debido a su presencia en las cumbres diplomáticas a las que fue invitado (BRICS y G7), así como la Cumbre de las Américas en EE. UU. Esto se suma a factores transitorios en vigencia, tales como el ejercicio de la PPT de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) y la Presidencia del Consejo de Derechos Humanos de la ONU.

Y lo mencionado en el párrafo previo no omite que en mayo el presidente Fernández encabezó una gira europea, que lo llevó por España, Alemania y Francia. Lo que, extrayendo como primera disgregación las pretensiones de ser un actor activo, a la vez da cuenta de la complementariedad de la estrategia bilateral como parte de la PEA.

Entonces, sugestivamente nos podríamos preguntar: ¿Es augurio considerarnos como buen interlocutor de América Latina? Sin premeditarnos, sí se puede decir que la dimensión geográfica le importa al gobierno argentino, en tanto focaliza en el regionalismo latinoamericano (Busso, 2021). En una región marchando hacia la irrelevancia estratégica (Actis y Malacalza, 2021), dependerá del movimiento estratégico y decisorio para hacer próspero el relacionamiento y negociaciones con otros actores, así como cuan determinante sea su rol como referente de la región.

Por otro lado, no hay dudas de que el trabajo en común con las potencias es un elemento clave para afrontar la crisis originada de la invasión rusa en Ucrania, las consecuencias de la pandemia y la extendida recesión económica. Por ello, desde la academia resuenan las potencialidades de un escenario donde se debe fortalecer la influencia a partir de la asociación en el Cono Sur (especialmente con Brasil), el viraje hacia Asia-Pacífico y atender a la importancia de pivotear entre Estados Unidos y China. 

En ese marco, el país que hoy tiene en gobierno a Alberto Fernández mantiene como bastión el abogar por el multilateralismo, sustancial mecanismo asociativo de los Estados para la gestión de los asuntos globales. Es por eso que, asumiendo su condición periférica (Escudé, 2005) y las asimetrías que rigen en el sistema internacional (Womack, 2007), impera aproximarse lo mejor posible al equilibrio de poder mundial.  

La segunda dimensión son las tensiones inherentes al sistema internacional (Busso, 2021). Si bien los países desarrollados están mejor parados por sus capacidades y recursos, para los países en desarrollo no es así. Y en esta distinción es determinante el diseño de la estrategia para los arquitectos que se encauzan (o no) en el multilateralismo, en un sentido que contemple adaptarse dentro de los vaivenes del orden internacional.

A la luz de los hechos se constata que el binomio imprevisibilidad/incertidumbre interrumpió el equilibro de poder, impactando disruptivamente en la PE de los países del mundo. Con ello, un panorama entre oportunidades y condicionantes global se inserta en lo que Keohane y Nye construyeron como interdependencia compleja. Por ello, ensoñarse con una herramienta para desplegar en la PE no es el camino más adecuado, sino se debe apropiar a decisiones en función de una realidad determinada. Recurrir a las instituciones multilaterales no puede obviarlo. Tampoco construir lazos por otra vía (bilateralismo o unilateralismo).

Hasta ahora, la introducción abordó el plano internacional. Sin embargo, este desarrollo tiene una tercera dimensión, a saber: las pugnas que subyacen en el ámbito doméstico del gobierno argentino y afectan la agenda de la PE (Busso, 2021). Dimes y diretes que se suceden, así como rasgos pendulares cargados de sesgo político partidario entre gobierno y gobierno no hacen más que obnubilar la inserción internacional del país.

Es por ello que el presente artículo se propone esbozar un análisis sobre las oscilaciones y las maniobras en torno a la Política Exterior Argentina (PEA). Ello estará sujeto a los lineamientos que surgieron en el actual gobierno encabezado por Alberto Fernández, con sus tensiones y las ventanas de oportunidad que se presentaron recientemente. En ese sentido, se desarrollará, por un lado, un trazo marcando algunas distinciones con respecto a la gestión presidencial de Mauricio Macri y, por el otro, tendrá como eje adicional pensar la relevancia del plano regional de cara al futuro próximo.

¿Cuán sinuoso es el camino de la PEA?

Existe una tendencia en Argentina, no de reciente implementación, que versa en un modelo de inserción en el mundo que oscila entre el globalismo y el autonomismo (Simonoff, 2022). En relación a la gestión de gobierno de Cambiemos, se constata que quedó en rechazo su PE implementada. Esta puso sobre la mesa un modelo rentístico financiero (que devino en una garrafal fuga de capitales), al tiempo de recuperar las alianzas tradicionales con Estados Unidos y las potencias europeas. 

A esta precisión podríamos sumar el modelo de vinculación con el mundo que abordaron Macri en relación al actual presidente. Mientras el expresidente propuso “adaptarnos a las nuevas realidades de la interdependencia mundial” (Macri, 2016), con un marco acento en la prioridad de EE. UU, Europa Occidental y Japón, el actual presidente de la nación enfatizó en la necesidad de que el país se inserte en la globalización manteniendo raíces en los intereses nacionales.

Empero, su pronunciamiento discursivo no escapa de una (controvertida) definición sobre las RR. II, en ocasión de la apertura de las sesiones ordinarias en el Congreso (2021). Allí dijo: “Consolidamos un “idealismo realista” y un pragmatismo que no olvida los valores“. Sin entrar en una disgregación sobre la contradicción conceptual, se podría interpretar que el énfasis radica en la necesidad de sostener una PEA pragmática, sin hacer a un costado los principios ideológicos que guían su gobierno.

Entonces, aquí radica un punto central en la delimitación con respecto a su predecesor, para el cual la pretensión de poner en práctica los medios de acción sin omitir los condicionamientos internos y externos tiene más nitidez. A ello se refirió Helio Jaguaribe (1974) al conceptualizar la construcción de la PE en tanto una “ecuación de optimización de los intereses de un determinado país”.

Ahora bien, un elemento central que la gestión asumida en 2019 no pudo esquivar es la renegociación de la deuda externa. Ello supuso, en parte, una redefinición en las vinculaciones con el mundo, para la cual la apelación al multilateralismo fue decisiva. Eso sin entrar en detalle en lo que significó encararlo en medio una la pandemia, que irrumpió y reordenó los mecanismos de coordinación negociación y acuerdos.

En el ínterin, se van sucediendo diversas tendencias globales (ideológicas, geopolíticas y tecnológicas, entre otras) que afectan el orden internacional. Con ello, la PEA debe asumir que los intereses no son estáticos, más sí urge sostener líneas de continuidad. Se puede decir que, hay ciertos ejes identificables como PE de Estado en Argentina, como la defensa de los DD. HH, la promoción del uso pacífico de la energía nuclear y el indeclinable reclamo por la Cuestión Malvinas (De Santibañes, 2021). Además, una cuestión retomada del Dr. Paulo Botta se vincula con el valor estratégico que otorgó a ciertas industrias en el siglo XX y hoy son destacables. Ello abarca el desarrollo en sectores como la Antártida, lo nuclear y lo espacial. No por nada, en la actualidad, el país está posicionado en forma elogiable en las tres industrias.

Es por ello que, dada la falta de recursos de poder para afrontar los desafíos en el plano local como en el externo, la presencia en los organismos internacionales es una pieza crucial para nuestro país. De ahí que sea aún más importante tener diseñada una estrategia clara, de forma tal de poder obtener apoyos, asociaciones y potenciar el desarrollo de las diferentes industrias en las que nuestro país se destaca.

Eventos como la Cumbre de las Américas, la Cumbre de la CELAC y la Cumbre de Mercosur dan cuenta de que su regularidad no debe desmerecer el aprovechamiento de las instancias de encuentro para poner sobre la mesa puntos en común antes de diferencias. Amén de los contrapuntos que han surgido (sobre todo en la del Mercosur), hay aspectos de cooperación y asociación que son troncales para la región. 

A ello se suma las invitaciones a la 14º Cumbre de los países emergentes del BRICS (proveniente de China) y a la 48º del G7 (proveniente de Alemania), que incluye a potencias económicas occidentales y Japón. De esta última, fue el único país latinoamericano (los otros países invitados fueron India, Indonesia, Sudáfrica y Senegal). Por otra parte, es de resaltar las potenciales incorporaciones a organismos internacionales, tales como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), que la encuadró como parte de los seis países con posible inclusión, así como en la Cumbre de los BRICS, donde el mandatario argentino pidió formalmente el ingreso del país al grupo de fuerte peso geopolítico y económico.

No obstante, tanto en la Cumbre del G-20 en Roma como la 26° COP26 (ambos en el 2021), eventos de los que Argentina fue parte, quedó al desvelo la situación problemática del multilateralismo, en cuyas instituciones del orden internacional liberal se evidenció la ineficiencia para dar respuesta a las problemáticas planetarias.

De esta manera, en términos de su relacionamiento exterior, la gravitación de la Argentina exige de una estrategia consistente que escape, en la medida de lo posible, al carácter coalicional del actual gobierno. De allí en adelante, la importancia de la generación de sociedades estratégicas como pasos necesarios para eludir divergencias y aunar cooperación en diversos sectores (Actis y Malacalza, 2021).

En este punto, es relevante retrotraernos a una cuestión previamente mencionada, vinculada a la proposición teórica de Carlos Escudé sobre el realismo periférico (RP). Esta teorización no occidental, además de convertirse en una constante invariable, tiene un correlato actual con la PEA. Al calor de las tendencias globales toma más decisividad considerar dado la influencia que tiene a doméstica de numerosos países. 

Además, retomar al padre del RP habilita a introducirnos en un análisis en el cual el foco está en las consecuencias de la asimetría en la relación entre países. De allí se puede extraer un lente no centrado tanto en la coyuntura, sino apostando al largo plazo que involucra a los países pequeños y medianos no sólo en relación con los actores globales, sino principalmente en relación con los mismos países no tan importantes en escala global. Eso implica para la Argentina un enfoque de asociación simultánea con los diversos polos que dominan el globo. Dependerá también de resultados electorales, la conformación de consensos políticos, o el curso de la economía internacional

Situaciones como que en un futuro no tan lejano se de una colisión por el acceso a los recursos naturales hace proyectar una confrontación antes que negociación entre potencias con recursos y poder frente a países con interés de preservar esos espacios potencialmente y estratégicamente vitales (Battaleme, 2015). De este modo, con mayor énfasis es necesario encauzar procesos decisorios que tengan visión de perdurar, como lo son, por ejemplo, los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y la Agenda 2030.

Problemas internos para respuestas al exterior

Difícilmente se olvide el suceso que llevó al gobierno encabezado por Alberto Fernández a modificar parte de su cartera ministerial. Corría septiembre del 2021 y, entre la crisis interna del gobierno y el resultado adverso en las PASO para las elecciones legislativas, se generó cortocircuito en el gabinete ministerial. Entre las modificaciones, interesa resaltar una de las cabezas desplazadas, la de Felipe Solá como ministro de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto.

Solá lideraba la comitiva para la Cumbre de la CELAC en México, cuando se entera su desplazamiento. Cumbre a la cual iba asistir Fernández, en ocasión dichosa para apuntalar al país en tanto PPT. No obstante, al enterarse su destitución, se le comunicó de quien lo reemplazaría, el ex Jefe de Gabinete de Ministros, Santiago Cafiero. Con lo cual, la desprolijidad del hecho distorsionó la visión sobre la cumbre tanto para la gestión del gobierno como para el posicionamiento de la Argentina en la región.

Ahora bien, retrotraernos al ex Canciller merece una mención adicional. En ocasión del 38° período de sesiones de la CEPAL (octubre del 2020), se refirió a la importancia de las instituciones multilaterales para fortalecer la voluntad de integración. Luego añadió lo más interesante de su intervención: “Debemos profundizar lazos entre nuestras naciones, promover exportaciones e ir hacia un multilateralismo solidario”.

Es decir, el punto de inflexión de la crisis sanitaria que significó el Covid-19 se insertó en LAC, región que ya acarreaba desequilibrios sistémicos. Para la cual, el potencial argentino debió encauzar en los acuerdos regionales su potencial en lo económico y social para consolidar su posición y, a su vez, extender el radio de la cooperación.

La última mención al ex Canciller se relaciona con su participación en la Alianza para el Multilateralismo, un eje franco-alemán surgido en la 74ª AGNU. En dicha ocasión, giró en torno a la intención de fortalecer la arquitectura sanitaria multilateral, resaltando la preocupación por la desigualdad socioeconómica de los países y los mecanismos que la comunidad internacional podría utilizar para prevenir futuras crisis.

Ahora bien, la llegada de Cafiero reflejó cambios en la cúpula, que no distorsionaron la agenda de trabajo. Con un 2022 repleto de eventos diplomáticos a los que, entre otras cosas, se le introdujo el escenario bélico en Europa, se destaca la importancia de la serie de actividades y menciones en torno al slogan “Malvinas nos une” por el 40º aniversario de la guerra por la soberanía de las Islas Malvinas.

Por otra parte, en lo respecta a los foros multilaterales de la región, el Canciller estuvo presente en la Reunión del Consejo del Mercado Común (CMC) de los Estados Partes del Mercosur y Bolivia, así como la XXII Reunión de Ministros y Ministras de Relaciones Exteriores de la CELAC. En cuanto al plano de la comunidad internacional extendida, particularmente de la ONU, Cafiero se pronunció en el Comité Especial de Descolonización y en el 49º período de sesiones del Consejo de Derechos Humanos.

En este último, el canciller destacó el multilateralismo como el “ámbito natural de ejercicio diplomático”. Ello incluyó la mención al compromiso con la negociación y el diálogo en tanto forma de convivencia internacional que servirá de instrumento eficaz para resolver los desafíos y las crisis de la Humanidad.

Pensar estratégicamente, ineludible en la PEA

El 2022 tiene a la Argentina frente a un mapa regional volátil e inestable, entre algunas señales diplomáticas claras y otras narrativas coyunturales articuladas en torno a intereses gubernamentales. A su vez, parece tener un rasgo en común: la irregularidad en los recursos de poder e instrumentos limitados para hacer PE.

En conclusión, desde una mirada propositiva se puede hacer un esbozo de las decisiones necesarias para hacer posible un cierto margen de autonomía, en un orden internacional con un multilateralismo deficientes. Al respecto, hay tres factores determinantes: la realidad que nos atraviesa, los intereses que pretendemos hacer valer y los condicionantes de las dinámicas entre actores estatales/no estatales y entre gobiernos nacionales/subnacionales. Por lo cual, impera hallar un punto equilibrado de contacto entre las responsabilidades domésticas y sus responsabilidades internacionales. Por último, la internacionalidad se debe considerar como un elemento importante para complementar la consecución de las metas del país.  Por lo cual, para construir “poder sin poder” se necesitará el abandono del parroquialismo de las elites y de grandes dogmas que se insertan en una lectura dicotómica del mundo (Actis y Malacalza, 2021).

Referencias bibliográficas

• Actis, Esteban y Malacalza, Bernabé (2021). “Diez máximas de la política exterior argentina para el siglo XXI”. Revista de Investigación en Política Exterior Argentina. Volumen: 1. Número: 1 Diciembre 2020- Julio 2021.
• Batallame, Juan (2015). “Cambiando el status quo de la geopolítica internacional: el acceso a los espacios comunes y las estrategias de negación de espacio y antiacceso”. Ponencia presentada en XII Congreso Nacional de Ciencia Política, UNCUYO, 12 al 15 de agosto.
• Busso, Anabella (2021). “Todas las alternativas para enfrentar el orden bipolar emergente entre China y Estados Unidos son complejas”. Revista Digital Nº Consensos en Política Exterior. Escenario Mundial.
• Escudé, Carlos. (2005). “El Estado parasitario. Argentina, ciclos de vaciamiento, clase política delictiva y colapso de la política exterior”. Buenos Aires: Editorial Lumiere, 2005, 167 p
• Jaguaribe, Helio (1978). “La condición imperial”. El trimestre económico, Vol. XLV, Nº 177 (ene./mar. 1978).
• Simonoff, Alejandro (2021). “Análisis preliminar de la política exterior sanitaria de Alberto Fernández ante la pandemia (19 de marzo de 2019 a 21 de septiembre de 2021)”. Revista de Investigación en Política Exterior Argentina. Volumen: 1. Número: 1 Diciembre 2020- Julio 2021.
• Womack, Brantly (2007), “Teoría de la asimetría y poderes regionales: los casos de India, Brasil y Sudáfrica”, en Tokatlian (comp), India, Brasil y Sudáfrica: el impacto de las nuevas potencias regionales, Libros del Zorzal, Bs. As., pp.15-34.