En el año 2009 fue aprobada la ley 26.571 “De democratización de la representación política, la transparencia y la equidad electoral”. Allí se establecían las “Primarias, Abiertas, Simultáneas y Obligatorias” (PASO) como un mecanismo institucional para la selección de candidaturas a cargos nacionales. En el año 2011 se celebraron las primeras PASO a nivel nacional, en ocasión de la elección presidencial del mismo año. La mayoría de las unidades subnacionales replicaron el sistema en elecciones subsiguientes; Buenos Aires en 2011, Chaco en 2013 y el resto de las provincias a partir del 2015 (Page, 2016). Actualmente, 11 de los 24 distritos adhieren a la utilización de las PASO para cargos electivos subnacionales.

El presente artículo se propone analizar el funcionamiento de las Primarias Abiertas, Simultáneas y Obligatorias (PASO) en el ámbito subnacional a la vez que establecer una comparación con su funcionamiento en el plano nacional. A tal fin, serán relevados los objetivos que la misma legislación perseguía, como así también su repercusión hacia el sistema de partidos políticos y en la conformación de alianzas a ser presentadas frente al electorado, valiéndose de dos casos testigo: la provincia de Santa Fe y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Se trabajará, entonces, alrededor del interrogante sobre la efectividad de la aplicación de las PASO a nivel subnacional entendiendo que la introducción de una legislación orientada al nivel nacional en escenarios subnacionales con características diferenciales produce resultados diversos. Con este objetivo en vista se realizará una revisión bibliográfica a la vez que se utilizarán diferentes indicadores, basados en el análisis de los resultados electorales y de la oferta electoral presentada en las sucesivas elecciones. 

La relevancia de emprender un estudio de carácter subnacional se sustenta en el proceso de desnacionalización de la política partidaria verificado en Argentina desde la recuperación democrática de 1983. La pérdida de uniformidad en los procesos políticos (Navarro; Varetto, 2014), es decir la pérdida del carácter nacional de la competencia política, supone que tanto la estructura como la dinámica de la competencia partidaria no puede ser ya entendida sólo observando lo ocurrido a nivel nacional y trasladándolo hacia los demás niveles de competencia, ya sean estos subnacionales o locales.

Las elecciones de 2011 fueron las primeras elecciones presidenciales que contaron con un proceso abierto de selección de candidaturas, sin embargo, todas las agrupaciones que compitieron presentaron listas únicas. En 2015, 2 de las 3 principales fuerzas presentaron listas internas, constituyendo un avance en la aplicación de la legislación. En 2019, última elección relevada, la situación volvió a revertirse. 

Realizando un análisis a partir de la cantidad de listas en competencia tanto en PASO como elecciones generales, en donde puede observarse tanto la conformación de alianzas como la efectiva aplicación del umbral de participación, puede proponerse una reducción y posterior estabilización de la cantidad de listas en competencia en conjunto con una satisfactoria aplicación del umbral. 

Si se aborda en segundo lugar el índice de volatilidad electoral, entre elecciones generales y entre PASO y Generales del mismo año, pueden realizarse cuatro anotaciones. En primer lugar, no se observa una marcada variación de comportamiento electoral entre las elecciones de 2007 y 2011. En segundo lugar, debe señalarse una notable variación del voto entre los procesos 2011 – 2015 y 2015 – 2019, producto de la conformación de alianzas diferenciales y de mayor representatividad. El análisis surgido de la comparación de votos entre elecciones PASO y Generales nos llevaría a establecer que una gran mayoría de los votos de cada interna se trasladaron, en la elección general, a la candidatura ganadora de la misma. Por último, podemos indicar que la efectiva conformación de alianzas con elecciones internas puede ser un factor explicativo para la disminución de volatilidad observada entre los procesos de 2011 y 2015. 

La provincia de Santa Fe adhirió a la utilización de las PASO como mecanismo para la selección de candidaturas en el marco de las elecciones provinciales de 2015. Desde entonces, tanto en mencionados comicios como en los de 2019, al menos una de las principales fuerzas las utilizó para dirimir internas. Sin embargo, una de las particularidades del caso es que la provincia contaba con un mecanismo propio de selección de candidaturas previo a la utilización de las PASO; esta situación se debió a la necesidad de establecer un paso anterior a la elección general tras la derogación del doble voto simultáneo (o ley de lemas) establecido en 1991.

Tres son las anotaciones que debemos realizar tras el análisis de los datos. En primer lugar y atendiendo a lo observado en los casos nacionales y de la provincia de Santa Fe, podemos sostener que la introducción de las primarias a nivel provincial conllevó mayor relevancia que la introducción del mecanismo PASO. Estas últimas sólo complementaron los puntos no incluidos en la legislación anterior. A su vez y observando ahora lo ocurrido con el mecanismo de primarias provinciales, podemos sostener que cualquier sistema de primarias no surte efectos automáticamente; tanto en los casos nacionales como de Santa Fe nos encontramos con una primera experiencia poco satisfactoria. Se debe señalar también que la inclusión de los mecanismos de selección de candidaturas coincidió con la aparición de un actor de relevancia en el sistema partidario provincial, situación que derivará en un reacomodamiento del mismo desde un bipartidismo hacia un sistema de 3 partidos relevantes. 

Por último y puntualmente para la selección de candidaturas, cada alianza utilizó las PASO como un mecanismo para dirimir disputas internas, de manera análoga a la forma en que se utilizaron las primarias tras la derogación del doble voto simultáneo y no como un instrumento para la construcción de alianzas con mayor representatividad electoral. Sin embargo, en la mayoría de los casos, la variación del voto entre elecciones primarias y generales no fue significativa, es decir, cada alianza retuvo los votos que conquistó la totalidad de las listas de la interna. En este sentido, las PASO encontraron su mayor efecto en la aplicación del umbral de participación, situación que redundó en la estabilización de la cantidad de listas presentadas en elecciones generales.

Habiendo celebrado, tras la autonomización consagrada constitucionalmente en 1994, sus primeras elecciones en el año 1996 con un sistema de mayoría simple, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) mantuvo desde el año 2000 un sistema electoral de doble vuelta para las elecciones a cargos ejecutivos. Previo a la elección del año 2015, la CABA adhirió a la utilización de las PASO como mecanismo para la selección de las candidaturas a cargos subnacionales.

En la Ciudad de Buenos Aires se verifica un escenario similar al nacional: la oferta partidaria tiende a la baja y posterior estabilización en elecciones generales (de 14 listas presentadas en 2011, disminuye a 5 en 2015 y 4 en 2019). Sin embargo, para el caso de la CABA, resulta mucho más claro el efecto producido por la aplicación del umbral de participación: las 5 candidaturas del 2015 derivaron de una PASO con 16 alianzas (30 candidaturas en total) en disputa, mientras que las 4 listas presentadas en 2019 fueron aquellas que superaron el umbral en una PASO con 8 fuerzas. El análisis del umbral de participación resulta atinado, ya que a diferencia del caso santafesino, la Ciudad de Buenos Aires suele presentar una alta cantidad de candidaturas en sus elecciones ejecutivas;  previo a la introducción de las PASO se presentaron 10 listas en 1996; 14 en el año 2000; 28 en el año 2003; 18 en el año 2007; y 14 en el año 2011.  

El análisis de volatilidad electoral entre elecciones generales nos arroja resultados similares a los observados a nivel nacional. En primer lugar, no se observa una variación significativa de la disposición del voto tras la primera experiencia de PASO, con una volatilidad del 9% entre las elecciones 2011 y PASO 2015. En segundo lugar, se debe señalar que es entre las elecciones de 2015 y 2019, en que la volatilidad del voto asciende al 21,5%, en donde se observa mayor variación. Tal situación podría explicarse, tal como en el caso nacional, por la efectiva construcción de coaliciones diferenciales a las presentadas en la elección inmediatamente anterior. 

El índice de volatilidad entre elecciones PASO y Generales nos da como resultado un 3,5% en 2015 y un 7,5% en 2019. Si bien, como ya hemos mencionado, la cantidad de elecciones estudiadas no permite ser concluyente en el análisis, podemos continuar con la línea abordada en el presente y señalar que el aumento de la volatilidad evidenciado en 2019 se corresponde con la presentación de listas únicas en las elecciones PASO. La efectiva realización de elecciones internas en 2015 representa un avance en la aplicación de la legislación con fuertes implicancias en la reestructuración de la oferta partidaria. El reordenamiento de las alianzas previo a la elección de 2019 supuso un aumento en la representatividad de las mismas frente al electorado, sin embargo, la falta de elecciones internas supone una clara deficiencia en su conformación. 

Si se pretendiera hacer una recapitulación de lo abordado hasta el momento, se debe abordar cada uno de los casos por separado, entendiendo que la hipótesis que guió al presente es que la introducción en el plano subnacional, con realidades y necesidades diferenciales, de reformas orientadas a la competencia nacional (y tal es el caso de las PASO) conllevaría, necesariamente, a posibilidades de aplicación y resultados también diferenciales. 

Respecto al plano nacional, es posible identificar dos factores con implicancias mutuas que, a los fines del presente, se evidencian como los principales factores de la implementación de las PASO. En primer lugar, se encuentra en las PASO un fuerte incentivo institucional, sino el único de tal relevancia, para la conformación de coaliciones electorales. Desde su implementación, la legislación no solo contribuyó a relanzar la importancia de agrupaciones menores, sino que llevó también a un nuevo esquema de competencia electoral en donde se obtiene un paulatino descenso –y principio de estabilización- de la cantidad de listas en pugna a la par de un aumento de la cantidad de agrupaciones partidarias que componen cada una de las alianzas. 

En segundo lugar, la utilización del proceso de selección abierta de candidaturas fue un medio efectivo para la mejora de la representación partidaria en el proceso eleccionario. El aumento sostenido de la concentración del voto, la disminución del voto en blanco y nulo, el aumento en los índices de participación electoral y los bajos índices de volatilidad electoral observados tras la utilización de las PASO a modo de elecciones internas, pueden considerarse muestra fehaciente no solo de una buena recepción de la legislación por parte de la ciudadanía, sino también de una satisfactoria respuesta a las exigencias que la misma se proponía. 

En el caso de la Provincia de Santa Fe, se ha de señalar la relevancia de reformas introducidas con anterioridad a las PASO de 2015. Como ya hemos indicado, la provincia estableció para las elecciones del año 2007 un sistema propio de primarias que le permitió superar satisfactoriamente el desafío planteado por la derogación de la ley de doble voto simultáneo (o ley de lemas), vigente desde la elección del año 1991. Las primarias santafesinas, que permitían dirimir las candidaturas de cada fuerza política, lograron canalizar el aumento de la oferta partidaria impulsada por el sistema de doble voto simultáneo a la vez que contribuyeron a la reestructuración del sistema partidario provincial. Tanto en el análisis referido a la cantidad de listas en competencia en elecciones generales, la volatilidad electoral, la concentración del voto y la definición de candidaturas, hemos señalado la marcada relevancia de las primarias provinciales. 

La introducción de las PASO, entonces, terminó por complementar aspectos que la legislación provincial no había abarcado; entre ellos debemos destacar la aplicación de un umbral de participación de cara a las elecciones generales. La efectiva existencia de un umbral legal del 1,5% de los votos válidos terminó por ordenar la oferta política en las elecciones generales, configurando un escenario de mayor representatividad de las candidaturas frente al electorado. En este sentido, se debe señalar la satisfactoria adecuación a las PASO nacionales en el escenario provincial, aun cuando su aplicación significó una complementación de legislaciones previas. 

En el caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, por su parte, la efectividad de las PASO debe ser relativizada, a la vez que es necesario contrastar con lo expuesto hasta el momento. Al no haber adoptado ningún tipo de primarias desde su primera elección en 1996, resultaría una sorpresa sostener que la introducción de las PASO en la CABA no significó mayores implicancias. Sin embargo, se expone aquí que tal escenario se debió, en gran parte, al diferencial punto de partida que se evidenciaba en la Ciudad de Buenos Aires, que la distinguía tanto del plano nacional como de la realidad santafesina. 

Continuando con esta línea, se postula que los principales puntos que la ley PASO se propuso resolver no se correspondían con el escenario de la CABA. En este sentido, resultaría posible establecer un paralelo con el caso santafesino, sin embargo, el establecimiento de las PASO en dicha provincia funcionó a modo de complemento de la legislación vigente. En la Ciudad de Buenos Aires, por el contrario, la discreta implicancia de la adecuación se sustentó en la inexistencia de la mayoría de las problemáticas que las PASO buscaban solventar (por ejemplo, el sistema partidario, los liderazgos de cada espacio, la selección de candidaturas), no se evidenciaban como una deficiencia de la realidad política porteña al momento de introducción de las PASO. 

Es necesario destacar, sin embargo, como el principal punto fuerte de la adaptación de la Ciudad de Buenos Aires a la ley PASO a la aplicación del umbral de participación previa a las elecciones generales. La inexistencia de un mecanismo de primarias previo redundó en una oferta partidaria sumamente fragmentada. La importancia de la aplicación del umbral, además de su rol en el reordenamiento de la oferta partidaria, radica en su influencia frente a la construcción de coaliciones más representativas. Es sobre este punto que versarán las últimas líneas del artículo. 

En el plano nacional, la introducción de las PASO significó la concreción del principal incentivo institucional para la construcción de coaliciones (ya sean estas electorales o de gobierno). Mencionada situación, en conjunto con incentivos partidarios y sociales, derivó en la construcción de alianzas más representativas y presentadas de manera mucho más correspondida con la disposición ideológica – espacial del electorado, lo cual redunda en una mejora de la representación partidaria y, por tanto, en una recomposición y estabilización del Sistema de Partidos Políticos.

La introducción de las PASO en el plano subnacional no resultó ajena a la lógica coalicional imperante en el plano nacional. Aún más, las mismas coaliciones construidas de cara a la competencia nacional penetraron en la competencia subnacional, dando forma a un acuerdo coalicional por difusión territorial (Cruz, 2019). Tales son los casos de Cambiemos / Juntos por el Cambio y el Frente de Todos, cuyo accionar da forma a la competencia nacional y subnacional. Planteando una posible línea de investigación a futuro, podríamos señalar a la construcción de coaliciones análogas en los planos nacional y subnacional, como un incentivo partidario tendiente a una potencial renacionalización de la competencia política argentina.

En el presente artículo se ha pretendido estudiar las implicancias de la introducción de las Primarias Abiertas, Simultáneas y Obligatorias en el plano subnacional. Tal interrogante surge de la verificación de un proceso de desnacionalización de la competencia política, a partir del cual resulta una clara diferenciación de las realidades políticas nacionales y subnacionales. En el desarrollo, se evidencia cómo tal proceso puede verificarse empíricamente: la adecuación a un mismo mecanismo de PASO redundó en escenarios disímiles en cada una de las unidades estudiadas. En el caso nacional, la legislación resultó satisfactoria, cumplimentando los objetivos que se propuso al momento de su sanción; en la Provincia de Santa Fe, las PASO encontraron una relevancia menor, aun cuando lograron complementar satisfactoriamente aspectos dejados de lado por la legislación anterior. Por último, en la Ciudad de Buenos Aires, sólo se ha podido destacar a la aplicación del umbral de participación como el principal beneficio de la adecuación a la ley, principalmente producto del escenario previo.

La adecuación de una legislación orientada al nivel nacional en el plano subnacional, con escenarios y realidades diferentes, produjo entonces disímiles resultados. Frente a esta realidad, es necesario comprender más conscientemente la realidad política argentina, propiciando reformas que intervengan en tal realidad, entendiendo que un sistema que funcione a través de expresiones mucho más representativas contribuye, no solo a la estabilidad partidaria, sino también a una mejor calidad democrática.