Uruguay: El debate de lo urgente en la gestión de la emergencia

Todavía no se han cumplido dos meses, sin embargo, hablar del 1 de marzo del 2020 suena muy lejano porque casi que obliga a remontarse a un tiempo pasado para recordar cómo era el mundo cuando la realidad que lo atravesaba era distinta. En Uruguay, luego de las elecciones más reñidas de su historia, asumía la Presidencia Luis Lacalle Pou con la promesa de “iniciar urgentemente una recuperación de la competitividad nacional”, accionar frente a la “crisis de seguridad humana”, en alusión a la delincuencia y el narcotráfico, y demostrarle a Hobbes que el hombre no es el lobo del hombre” porque el hombre “debe cuidar a sus semejantes”. Pero sobretodo, Lacalle asumió la Presidencia con la promesa de declarar el 1 de marzo la “emergencia nacional de seguridad pública” y enviar al Congreso un proyecto de urgente consideración, sin saber que el país (y el mundo) tendría que hacer frente a una emergencia mucho más compleja, para la que no había planes ni recursos porque, como siempre, la coyuntura no pide permiso.

En ese entonces, los planes de gobierno, las proyecciones y las prioridades eran otras y nadie se imaginaba que en el corto plazo eso pudiera cambiar – y de forma tan radical – para hacer frente a un desafío global cuya gestión no estaba plasmada de antemano en la agenda de ningún gobierno del mundo. Porque lo que nadie imaginaba era que en cuestión de días a la estructura de traspaso montada en Plaza Independencia le seguiría el operativo de convertir el estadio Centenario de Montevideo y el Palacio Peñarol en albergues de protección frente a una inesperada amenaza mundial. 

Claro está que con la irrupción del COVID 19 en el tablero, las reglas de juego cambiaron y al día de hoy las fichas no están puestas donde meses atrás se proyectaban. En un escenario normal, a esta altura el Senado uruguayo debería estar terminando de analizar el proyecto de ley de urgente consideración (LUC) que el presidente prometió enviar los primeros días de marzo como insignia emblemática de su campaña. Si bien su envío al Legislativo se pospuso primero por elección del Presidente y después por la emergencia sanitaria, finalmente Lacalle envió el proyecto al Congreso el pasado 23 de abril. La propuesta de 501 artículos plantea una serie de reformas que toca casi todos los ejes de la sociedad, como la educación, la economía, el sistema financiero, el código penal y las regulaciones laborales, entre otras, modificando muchas de las leyes que fueron aprobadas durante los últimos años.

En Uruguay, los proyectos de ley de urgente consideración son de iniciativa del Ejecutivo y presuponen, al menos, dos características excepcionales. En primer lugar, su envío al Congreso activa un plazo constitucional de 90 días para que los legisladores aprueben, rechacen o modifiquen el proyecto. En segundo lugar, prevé una sanción tácita en caso de que los legisladores no logren cumplir con el plazo establecido. Es decir que, de no completarse el trámite pasados los tres meses, la ley queda aprobada con la redacción original del Ejecutivo. 

Según el Programa de Estudios Parlamentarios del Instituto de Ciencias Políticas de la Universidad de la República, desde el regreso de la democracia (1985) el mecanismo se utilizó trece veces. Sin embargo, esta es la primera vez en la que el Congreso deberá expedirse con celeridad sobre un articulado tan extenso. Nunca antes una iniciativa de estas características superó los 100 artículos, principalmente porque lo que siempre  se buscó regular mediante la urgencia fueron cuestiones específicas, como la creación del Ministerio de Desarrollo Social o la Amnistía a Militares y Policías. De las 13 veces que se usó el mecanismo, solo en tres oportunidades el proyecto superó los 40 artículos, y el más extenso tuvo 92 (el de Luis Alberto Lacalle en 1992). El proyecto que tramita ahora en el Congreso define como urgentes más de 500. Independientemente de la extensión de la propuesta, se está sentando un precedente en la amplitud del contenido, ya que abarca una multiplicidad de temas nunca antes registrada. 

A continuación, un breve recorrido por algunos de los principales puntos (mencionando solo 8 de los 501 artículos):

Se declaran ilegítimos los piquetes que afecten la libre circulación, se faculta el uso de la fuerza pública para su disolución y se endurecen las medidas de seguridad creando en el Código Penal el delito de “la resistencia al arresto” con penas de seis meses para quienes dificulten su detención. También se modifica la normativa que regula el Sistema de Áreas Protegidas de Uruguay para que el ingreso de tierras a este sistema -que permite, por ejemplo, conciliar los usos productivos con la protección de los recursos naturales- dependa, al menos en primera instancia, de la voluntad de sus propietarios. 

Por otro lado, se modifica la legislación vigente para desmonopolizar los combustibles que gestiona ANCAP, el ente industrial del Estado, desde el año 1931. Este es uno de los puntos controversiales que aún no ha encontrado consenso al interior de la coalición gobernante. Si bien Lacalle apunta a la “ineficiencia” y los “altos costos” del sector para defender su urgencia, desde el Partido Colorado (aliado al oficialismo) propusieron no incluir este tema en la ley urgente debido a la complejidad de su análisis. 

Otros de los puntos sensibles son los artículos que modifican la Ley 19.210 de Inclusión Financiera para flexibilizar la llamada “bancarización obligatoria”: una de las bandera levantadas por el Frente Amplio para promover la formalización del trabajo, la transparencia y el combate al lavado de activos. La normativa vigente establece la obligación de utilizar medios de pagos electrónicos para montos iguales o superiores a 40.000 UI (aproximadamente US$ 4.000), a efectos de reducir el uso indiscriminado del efectivo. El proyecto propone, entre otros puntos, elevar este monto a US$ 100.000. 

Mientras algunos especialistas sostienen que la LUC de Lacalle es inconstitucional, desde UNICEF advirtieron que de aprobarse las modificacione propuestas en materia de justicia “no sólo afectaría los compromisos internacionales asumidos en materia de derechos humanos”, sino que además se “pondría en riesgo los avances del sistema penal adolescente”. 

La naturaleza de este mecanismo, que demandará del Congreso el debate simultáneo de grandes leyes y temáticas, plantea – al menos – dos cuestiones: una de contenido y otra de coyuntura. De contenido porque, tal como lo explica el politólogo uruguayo Daniel Chasquetti, su uso permitirá que mediante una sola ley se puedan modificar o derogar en el plazo máximo de 3 meses al menos 60 leyes vigentes que “se aprobaron en un promedio de 257 días”. De coyuntura, porque este debate se abre en medio de una pandemia global cuando muchas de las urgencias planteadas en el articulado poco tienen que ver con el combate a los efectos sociales y económicos de la emergencia sanitaria actual.

Hace un par de meses, lo que distintos sectores cuestionaban era si activar un mecanismo de estas características para realizar reformas tan profundas en tan poco tiempo afectaría de alguna manera la calidad del debate democrático. Principalmente porque lo que se pone en juego es el análisis riguroso en la discusión parlamentaria. Hoy la pregunta gira en torno a si es viable activarlo en este contexto, en el que se ve afectada, además, la participación de muchos actores e interesados que no pueden movilizarse. 

El uruguayo, es uno de los congresos de la región que sigue sesionando de forma presencial. Si bien se presentó una propuesta de cambio de reglamento para permitir la modalidad virtual, en la práctica esto todavía no sucede. No obstante, el plazo para que el Congreso se expida sobre la LUC está abierto y corriendo desde el 24 de abril, lo que lleva a cuestionar dos cosas:

  1. ¿Cómo se instrumentará el estudio de esta iniciativa a medida que vaya creciendo la curva de contagios para garantizar el amplio debate democrático? Ya que un proyecto de estas características requiere, por su propia naturaleza, la inclusión y la participación de distintos actores que hoy no pueden movilizarse en el marco del distanciamiento social;  y
  2. ¿Cómo hará el Congreso para debatir en simultáneo todas las urgencias planteadas por el Ejecutivo y seguir avanzando, al mismo tiempo, en el estudio de propuestas que atiendan los efectos de la emergencia sanitaria?

Los presidentes de las cámaras están trabajando de forma conjunta para promover una modernización en las modalidades de trabajo del Congreso. Para que que el Legislativo pueda pasar de las sesiones presenciales a las remotas, se deben modificar los reglamentos del cuerpo que actualmente no contemplan ese régimen. En los últimos días, se informó que un grupo de expertos está estudiando el desarrollo informático y tecnológico para poder implementar las sesiones virtuales, mientras se avanza con el análisis de una propuesta para permitir, bajo “situaciones excepcionales”, legislar mediante esa modalidad. Sin dudas el Congreso tiene que seguir trabajando, pero uno de los desafíos más grandes que tiene por delante es el de garantizar la participación ciudadana en el marco de este mega-debate, dadas las circunstancias actuales. Para garantizar el amplio debate, deberán estar dadas las condiciones tanto de seguridad de los legisladores frente a la pandemia, como de conexión e infraestructura para que se permita dar las mismas oportunidades de participación, a pesar del contexto, a todas las delegaciones consultivas y asesoras, a la sociedad civil y a quienes soliciten audiencia para expresar sus opiniones. 

Los días avanzan y las preguntas aparecen, y mientras algunas ya van encontrado respuestas, otras se hacen todavía más fuertes. ¿Qué lugar quedará dentro de la urgencia para seguir atendiendo a la emergencia? ¿Cuáles serán los impactos reales de abrir un debate tan trascendente en medio de una pandemia sin precedentes? Con tantas preguntas por delante y aún muchos obstáculos por resolver, velar para que todas las agendas sigan encontrando su lugar en las discusiones, garantizará que la democracia uruguaya continúe siendo una de las más plenas de América Latina. 

Escrito por

Licenciada en Gobierno y Relaciones Internacionales. Mirando de cerca la política uruguaya.

2 comentarios sobre “Uruguay: El debate de lo urgente en la gestión de la emergencia

  1. Desde la ignorancia digo que un PUC, ahora mal llamdo LUC (Ley de Urgente Consideración) desde el momento que tiene modificaciones en el parlamento suspende el plazo perenterio de 90 días para su aprobación y promulgación como Ley definitiva.
    Si fuera el caso ¿No tendría el mismo trámite que una ley cualquiera? Se envía al Parlamento, entra en primera Cámara, pasa a la segunda, vuelve con modificaciones, no se aceptas modif. pasa a la Asamblea General… Aún así mantiene su declaración de urgente pero la Asamblea General es convoocada para definir por ese mecanismo de mayorías especiales 3/5, 2/3.

    Un segundo comentario y a la vez otra pregunta.
    Sobre el cuorum para votar, establecido en el Art.135 de la Constitución, y sobre los proyectos de ley que no se declararían “urgente” por tratarse de proyectos “cuya sanción se requiera el voto de tres quintos o dos tercios del total de componentes de cada Cámara”, ¿esta LUC remitida el pasado 24 abril por nuetro Presidente prosperaría como tal? Me cabe la duda.

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    1. Hola! Los plazos de consideración legislativa para este tipo de proyectos están en el artículo 168 de la Constitución uruguaya. La Cámara que recibe el proyecto (en este caso el Senado) tiene 45 días para expedirse sobre el articulado, y la otra 30. En caso de que Diputados decidiera aprobar un texto distinto al remitido por el Senado, el Senado tendrá 15 días más para opinar sobre las modificaciones propuestas. 

      La única manera de levantar el carácter de urgente de este tipo de proyectos es mediante una votación con mayorías especiales. Cualquiera de las dos cámaras puede hacerlo con una mayoría de 3/5 y de aprobarse, ya no se aplicarían los plazos constitucionales en su trámite legislativo. 

      El 28 de abril la bancada opositora del Frente Amplio presentó una moción para dejar sin efecto el carácter de urgente de la LUC. No obstante, sólo recibió el apoyo de los senadores frenteamplistas y como no alcanzó la mayoría requerida fue rechazada. 

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